被災した熊本城
災害時におけるトップの役割とは何か―。ひとたび大災害が発生すると、自治体の首長には一気に権限が集中します。災害対策本部の機能や業務内容は地域防災計画の中にも書かれていますが、災害対策本部長である首長がどのように状況を判断して決断・指示すればいいのか、いかなる責任を負うかについて具体的に明記されているものは見たことがありません。
熊本地震では、庁舎が使えなくなるなど、極めて困難な状況の中、各自治体は災害直後から情報の収集、避難者への対応などに奔走しました。その時、各自治体の首長は、何を考え、どう行動したのでしょうか？ 最も困難な事態は何で、どうそれを乗り越えたのでしょうか――。
昨年末、熊本県から「熊本地震への対応に係る検証アドバイザー」に任命され、熊本県知事と県内８市町村長（震度６強以上の揺れを観測し、かつ、応急仮設住宅を建設した市町村）にインタビューを行い、これらの事実をオーラルヒストリーとしてまとさせていただきました。
参照：熊本地震の発災4か月以降の復旧・復興の取組に関する検証報告書（http://www.pref.kumamoto.jp/kiji_23049.html?type=top）
ここに掲載したすべての首長のすべての判断・決断が最善であったかどうかを、このインタビュー内容だけで検証することは無理がありますが、組織のトップとして、いかにその役割・責任を認識し、全うしようと考えていたのかを知ることは、自治体に限らず、企業を含めたあらゆる組織のトップ、あるいは危機管理担当者にも参考になるはずです。
リスク対策.comでは、オーラルヒストリーでまとめたインタビュー内容を全9回にわたりシリーズで紹介していきます。「もし自分がその場のトップだったらどう指揮をとるか」という意識を持って読んでいただければ幸いです。第3回は、県内の３分の１以上の人口が集中する熊本市の大西市長へのインタビュー内容です。文末には、危機対応時にトップが考えるべき点を、個人的な見解としてまとめてみました。
※インタビュー記事に掲載のテキスト・写真は、熊本県から提供をいただいたものを使わせていただいております。
オーラルヒストリー№3 熊本市長 大西一史氏
『過去の災害経験を生かす』
大西一史（おおにし・かずふみ）
人口74万人――。熊本県内の３分の１以上の人口が集中する熊本市では、避難所が市民で溢れるなど災害に対する都市の脆弱性が浮き彫りになった。市全体が混乱する中、陣頭指揮をとった大西市長。その支えとなったのは、過去の災害対応の「経験」だった。
■基本情報
【職員】6,372人 【面積】390.32㎢
【人口】739,606人 【世帯数】317,466世帯
※【職員】：平成28年４月１日時点
【人口】【世帯数】：平成28年10月１日時点
■被害の概要
【最大震度】前震：６弱、本震：６強
【人的被害】(平成29年12月13日時点)
死者 79人、負傷者 1,699人
【住家被害】(平成29年12月13日時点)
全壊 5,760件、大規模半壊 8,951件
半壊 38,784件、一部損壊 81,275件
【庁舎等の被害】
本庁舎１階ロビーガラスの破損のほか、議場天井の一部落下、区役所等の壁面亀裂など、多数の被害が生じた。
真っ赤に染まる熊本城
突き上げるような揺れでした。前震が発生した時は、市役所近くの繁華街で職員の歓送迎会を行っていたのですが、「緊急事態」ということですぐに解散し、走って市役所に戻りました。その途中、私の目に映ったのは、割れたウインドウガラスや壁のタイル、そして、赤い土煙をあげる熊本城――これはえらいことになったと、とても恐ろしい気持ちになったのを覚えています。その後、市長室に着きテレビのニュースをつけた私は、熊本に「震度７」の文字を見て、衝撃とともに愕然としました。
その頃、災害対策本部には、残業をしていた職員などがすでに集まり始めていました。被害の全体像は全く把握できておらず、手分けをして被害状況の収集に取りかかりました。
阪神・淡路大震災の経験
阪神・淡路大震災の時、私は内閣官房副長官の秘書として総理官邸にいました。平成7年１月17日の朝６時、目覚ましとしてかけていたラジオから「関西地方で大きな地震が起きた」というニュース速報が流れ、これは大変だと思いながらも、官邸では被災の全体像がなかなか把握できていませんでした。ですから、熊本地震が発災した時、私は真っ先に「待っていても現場の情報はつかめない」と考えました。
とにかく早く情報を集めて、それをトリアージしながら全体像を探っていくということと、次に何が起こるかを予測しながら、火災は起きていないか、どのくらいの建物が倒壊していてその下敷きになっている人や行方不明者が何人いるのかということ、これらをつかんでいかなければならないと思いました。
夜が深まりどんどん情報を把握しにくくなっていく中、どうすればいいかと考えた私は、職員にタブレット端末を持って市民の避難状況を確認しに行かせることにしました。Skypeで現場の映像を送るよう指示し、送られてきた映像からは、すでにたくさんの人が庁舎近くの白川公園に避難していることや、毛布が足りない状況になっているということがわかりました。
被災した熊本城
緊急時であることを理解させる
多くの職員が動揺していたので、意図的に、大きい声・強い口調で指示をしました。職員が何をしていいか分からないという状態の中で「すぐに動かなければいけない緊急事態だ」ということを理解させる必要がありました。非常事態にトップが声を張り上げ対応する姿を見せる、という若干演出的なものもありました。
また、報告を受けた被害より「実態はもっとひどいはずだ」と常に思うようにしていました。報告に対して、「そのくらいの被害でよかった」と安心するのではなく、「現場はもっと大変なことになっているはずだ」と思えば、対応は間違えないと思ったのです。
前震を超える本震の衝撃
翌日、５回目の災害対策本部会議を終えた私は、水道もほぼ全面復旧の目処が立つなど、初動対応がある程度落ち着いたと思われたので、夜の10時か11時頃、荷物を取りに、一度家に戻りました。その際、疲労のためか眼鏡もかけたまま寝てしまっていたのですが、それも束の間、「ドーン」と大きな揺れを感じて、飛び起きました。前震を遥かに超える強い揺れにこちらが「本震」だったのだと直感しました。
急いで市役所に向かう途中、暗闇の中を市民が毛布をかぶり避難していく姿は、とても恐ろしい光景でした。そこからはもう、眠気も吹っ飛んで、「やらなければ」という使命感で体が動いていたと思います。
午前２時を過ぎ、市役所には少しずつ職員が集まってきていましたが、一方で、「熊本市民病院が倒壊した」とか「龍神橋が落橋した」とか、確証のない情報も次々と入ってきていました。とにかく今は、この陣容で対応するしかないと覚悟を決めた私は、１人でも多くの生存者を救出するには、72時間以内が勝負だと思っていましたので、職員にそのことを伝え、関係機関や他自治体などにあらゆる支援を求めるよう指示を出しました。
災害対策本部を通じた情報収集と発信
本震後、初めて災害対策本部会議を開催できたのは16日の朝６時でした。熊本市役所は３階に災害対策本部室、４階に情報調整室、５階に指揮室があるのですが、このことについては、私が市長に就任したときから、課題だと感じていました。しかし、現状はこれで対応するしかありませんでしたので、職員は行ったり来たり大変だったと思いますが、何とか対応しました。
最初は、災害対策本部会議にマスコミを入れることにも躊躇しましたが、情報をクローズにしてしまうと、マスコミとの対立や市民の不信感を生んでしまうため、18日以降の災害対策本部会議は、マスコミに対してフルオープンとすることにしました。地域防災計画では「プレスセンターを開設すること」と定めていましたが、そんなことには意識がいかず、対応できていませんでした。発災直後の最も情報が少ない中であっても、把握している限りの情報を伝えることで市民へのメッセージを発信すべきでした。そこは大きな反省点です。
SNSを活用した情報収集と発信
――長野県佐久市の対応事例を参考に
一方で、テレビでは被害の大きかった地域の映像を集中的に流しており、被災の全体像が分からなくなっていました。私も災害対策本部会議が終わる度に記者会見を行っていましたが、それでも「市長の顔が見えない」と言われていました。ですから、私はSNSを使って自ら情報発信をしていくべきだと考えました。今は、情報技術が発達した時代ですから、SNSも含め、使えるツールを全て使い、個人個人に情報を届けるということの方が、市民に安心してもらえる近道だと思いました。状況がどうなっているのか分からないからこそ、市民も疑心暗鬼になって不満が募っていくのではないかと思います。
また、平成26年豪雪の際、友人でもある長野県佐久市の柳田市長が、twitterを使って被害状況の把握を効率的に行っていたこともヒントとなりました。「災害ごみが溢れているごみステーション」や「水道の漏水箇所」の住所と現場写真を担当課にメールしてほしいと市民に直接呼びかけ、幅広い情報を集めました。
もちろん、情報発信のタイミングには十分気を付ける必要があります。私も、個人のtwitterで情報を発信する時は、担当部局に確認したり、すでにホームページに掲載していることを発信したりするよう心がけていました。
「まとめて任せる」――外部団体等との連携
災害時は、皆が「何かしたい」という思いでやって来るのに、現地では受け入れる体制すら整っていなくて、連携がうまくいかない――。東日本大震災では、こうした事例が多く報告されたと聞いていたので、特に専門知識が必要な分野についてではありますが、ある程度まとめて専門団体等に任せた方がいい、と考えました。もちろん、そうした団体とは平時から「任せ、任せられる関係」を築いておかなければならないわけですが、例えば、水道管の被災状況などは一般職員が聞いたところでとても理解できません。ならば、その分野については、水道関係の団体に任せて、市役所の職員は他にやるべきことをしっかりやることが大切だと感じました。
また、民間企業等に委託できることは、どんどんアウトソーシングしていかないと、職員が疲弊してしまいます。特に発災直後は、水道水が出ないといった問い合わせや、義援金や支援物資をどこに持っていったらいいかというような電話が殺到したため、早い段階でコールセンターを設置するよう指示を出しました。実際に水道に関しては、４月24日以降「水が出ない方専用コールセンター」として約7000件の問合せに対応しました。
リソースを見極める――他自治体等からの支援
合わせて、「リソースを見極める」ことも重要です。今回の災害対応にあたっては、自衛隊との連携も重視しました。自衛隊も、益城町や西原村など、被害の大きかった地域に多く行かざるを得ないということは理解できましたから、熊本市にはどのくらいのリソースを支援していただけるのか、市役所のリソースはどのくらいあるのか、ということは、常に考えるようにしていました。
熊本市役所の職員は約6,400人いますが、本震時は、前震の対応で職員も疲労していて、交代で休ませていたことや、被災の状況も勘案し、動ける職員はごく一部だろうと見積もりました。どのくらいマンパワーを増強するのか、ということは、政府にも依頼しなければいけないし、他自治体の協力も得なければならないので、特に気を遣った点です。しかし、本震翌日は土曜日で、どこの役所も開いていなかった。そんな時、最初に連絡をとり合ったのが千葉県千葉市の熊谷市長でした。
朝４時過ぎくらいだったと思いますが、熊谷千葉市長から連絡があったので、当初物資の集積場となっていた県民総合運動公園の場所を伝え、「どれだけでもいいので、水と食料と毛布をここに送るよう指示を出してください」とお願いしました。また、指定都市市長会にも話を繋いでいただき、そこからの応援についても早い段階からいただけたのは非常に心強かったです。
課題を残した支援物資の管理・配送
支援物資の管理・配送に関しては、正直、最初の３日間くらいまでは完全に行き当たりばったりでした。自衛隊に物資をハンドリングしていただけるようになってから、ようやく回り始めたのが実状です。関係団体にも早い段階から応援要請を行っていましたが、ゴールデンウィークに入るということもあり、人員確保などが十分でなかったため、５月初旬までは自衛隊に協力いただかざるを得ませんでした。当初は物資を運んでくるトラックも、現地に着いてから荷物を下ろすまでに６時間以上待たせている状態でした。運転手の方は何時間もかけて物資を運んでくださっているのに、受入側の問題で長時間お待ちいただいていましたから、職員にはしっかりお詫びして回るよう伝えました。現場にはフォークリフトもない、パレットの用意もない状況で、それを揃えるだけで数日かかりました。物資は早く届きましたが、管理・配送する方がさばけなければ意味がない、いわゆる「ラストワンマイル」がうまくいかなかったというのは、今回の対応の最大の課題です。
また、被災から数日が経つと、物資不足の状況から一転、今度は突然、物資の洪水に襲われました。その結果、熊本市では、発災から約１週間が経過した21日には、物資の受入をストップすることになります。この問題については、できれば今後は、比較的距離の近い地域からまず水や食料を配送して、それ以外のものを遠くの地域から配送するように、応援・受援の体制を見直していくことが大事だと思います。現在、九州市長会防災部会でも必要な体制整備について、具体的に準備を進めているところです。
県と政令市の役割分担
加えて、大規模災害時は県と政令市がうまく連携しないと乗り越えられません。災害時は、様々な課題が次々に発生する上、即座に対応しなければならないため、少しの行き違いからお互いの組織を信頼できなくなって、ぶつかり合ってしまうということが起きやすいものです。
熊本地震の場合、県と政令市がそれぞれ独立して災害対応を行いながらも、連携して対応できたという点は、県全体の復旧・復興にとって非常にプラスになったのではないかと思います。すなわち、県庁は、熊本市のことをそれほど考えなくても、他の被災市町村にマンパワーを集中させることができたのではないでしょうか。
今回の震災では、県と市が、それぞれの役割分担をはっきりさせるとともに、県の災害対策本部会議に熊本市の副市長を出席させるなど、相互の災害対策本部の情報を共有し、市と県・国との連絡調整機能を強化することができました。私も以前は県議会議員だったということもあり、県職員をよく知っていましたし、何より県と市の人事交流が普段からあったということが、今回連携を図るに当たってプラスに働いたのは間違いないと思います。
災害救助法の抜本的見直し
こうした経験を通じて、私が今後検討する必要があると感じているのは、災害救助法における県から政令市への権限移譲をどうするかということもさることながら、都道府県と政令市あるいは中核市など、災害時にも自らの組織で、ある程度体制を整えられる自治体が、それぞれ役割分担し、連携しながら対応する仕組みを作るということです。
また、これは、今後国として考えていくべき問題だと思いますが、例えば先ほど例にあげた「コールセンター」の委託経費は、災害救助法に基づく求償の対象にはなりません。コールセンター業務に限らず、あらゆる対応について、「これは災害救助法の求償対象なのか、そうではないのか」ということを、過去の事例等から確認していくわけですが、そうすると、被災自治体は間違いなく、判断に躊躇することになります。「これは災害救助費の対象ではない」、「これは特例としては認められない」となると、どんどん判断が遅れてしまう。そうならないようにするためにも、これまで、現在の災害救助法の元で、いくつもの大きな災害を経験してきたわけですから、これらの教訓を生かし、抜本的な見直しを行う必要があると思います。
特に、現在の災害救助法では、まずは「応急的に被災者を救う」ということを中心に据えて組み立てられていますけれども、それだけでなく、その後の復旧・復興まで含めたところで見直しを行っていかなければならないと考えます。
結びに――過去の災害「経験」に学ぶ
前震直後、当時の新潟県長岡市の森市長から一本の電話がかかってきました。「長岡市が中越地震の後にまとめた本を職員に持たせるので、読んでください。経験談が書いてあるので何かの役に立つと思います」と。私はその本を受け取り、読んでみました。すると、り災証明や廃棄物処理の問題など、長岡市が経験されたあらゆる課題への対応が書いてあったのです。私はそれを読むことで、熊本市で次に「何が起こるか」を具体的に予測できるようになりました。
災害対応に関しては、やはり、過去の災害におけるトップの対応に学ぶことが一番大切です。そこに全てのノウハウも、全ての失敗もつまっているからです。職員にとっても、実際の体験談が一番参考になるので、長岡市はじめ仙台市や神戸市など、過去に同様の大規模な災害を経験した自治体からいただいた災害対応の報告書は、非常に役に立ちました。避難所での対応なども、仙台市や神戸市など被災経験がある自治体から派遣いただいた職員の皆さんが、落ち着いてアドバイスをくださり、一度災害を経験した自治体というのはこんなにも心強いものか、と感じたことはとても印象に残っています。
災害はいつ起きるかわかりません。今回の震災では、物資の管理・配送や避難所の運営などに大きな課題を残しましたが、発生時間や季節などの条件が異なっていて、さらに多くの人命が失われるような状況だったならば、行政や自衛隊は人命救助が最優先ですから、対応は今回のものとは全く違っていたことでしょう。
今後も、南海トラフ地震など、大きな災害が想定されています。自治体・市民は、様々な状況・被害を想定した備えを、これまでに自分自身や他の誰かが「経験」してきた災害を教訓に、「自分ごととして」真剣に考えていかなければなりません。
大西一史氏 プロフィール
■生年月日
昭和42年12月９日
■学歴
平成 ４年 ３月 日本大学文理学部卒業
平成22年 ３月 九州大学大学院法学府
修士課程修了
平成26年 ９月 九州大学大学院法学府
博士後期課程単位修得退学
■職歴
平成 ４年 ４月 日商岩井メカトロニクス㈱入社
平成 ６年11月 内閣官房副長官秘書
平成 ９年12月 熊本県議会議員（５期）
平成26年11月 熊本市長
本インタビューから学ぶ危機管理トップの心得
冒頭にも書きましたが、このインタビュー内容だけでトップの行動の是非を検証することはできません。ただし、常にトップ、あるいは危機管理担当者が考えておくべきポイントはいくつかあったと思います。ここでは、「災害対応を高める平時の心構え」についての私見を述べさせていただきます。※あくまで個人的なもので、検証報告書の内容とは一切関係がありません。
見取り稽古を繰り返す
「過去の災害におけるトップの対応に学ぶことが一番大切です」。熊本地震における大西市長の対応には、さまざまな先人たちの経験が生かされていたと思います。
発災当初、何が起きているかまったく情報が入ってこない中でも、阪神・淡路大震災の教訓を生かして職員に外に情報を取りに行かせたこと、メディアを通じての情報発信ができない中でも、長野県の佐久市長が大雪への対応でSNSを使っての情報発信をしたことを参考にして自らTwitterで情報発信をしたこと、廃棄物処理問題などについて中越地震で長岡市がとった対応を参考にしたこと、など、いずれも過去の災害への他市町村のトップの対応がとても役立ったと話しています。
ただし、こうした過去の経験に基づく知見は、被災時にすぐに学ぼうと思ってもそう簡単に身につくものではありません。平時から、こうした情報にアンテナを立てておくとともに、どこかで災害や事故があった時には、「仮に自分だったらどのように対応するか」という意識で、常に見取り稽古をすることを癖にすることで、初めて災害対応に生かすことができるようになると思うのです。昔、危機管理の第一人者と言われる佐々淳行氏（元内閣安全保障室長）にインタビューをした際、「見取り稽古をするか、しないかで次の対応力は大きく異なる」と話していました。もしも、自分だったらどうするか──。「他山の石もって玉をおさむべし」です。
このほか、「任せる」ということについては、前回の宇土市長と同じことを話されています。トップとして何が課題でどう対応したのか、全体の共通点を見てみることも、１つの検証方法になると思います。
