もはや待ったなしの課題
パンデミック（世界的大流行）となった新型コロナウイルス感染症は戦後長い期間、太平な生活を享受していた日本人に、命が失われ、社会が混乱の渦に巻き込まれるという危機が現実に訪れることを呼び覚ました。しかし国民は、一定の私権が制限される緊急事態宣言を受け入れ、現在のところ、先進各国のなかでも圧倒的に犠牲者が少ないという実績を残している。
しかし、国民の危機を救ったこの緊急事態宣言は、残念ながら最高法規である日本国憲法で規定されたものではない。一部とはいえ、私権を制限する重要な結果を招くにもかかわらず、単に新型インフルエンザ特措法に基づいたものに過ぎないのだ。現在、憲法改正論議が進んでいるが、憲法に「緊急事態条項」を盛り込むことは、もはや待ったなしの課題となった。
戦後初の“緊急事態”
「先ほど諮問委員会のご賛同も得ましたので、特別措置法第３２条に基づき、緊急事態宣言を発出することといたします。対象となる範囲は、関東の一都三県、東京都、神奈川県、千葉県、埼玉県、関西の大阪府と兵庫県、そして九州の福岡県であります」
２０２０年４月７日午後７時過ぎ、首相官邸で記者会見した安倍晋三首相は、こう述べた。日本にとって、戦後初の“緊急事態”だ。宣言を発表した安倍首相の表情は、やや上気しているように見えた。
首相が説明したように、今回の緊急事態宣言は、特措法第３２条に基づくものだ。宣言の内容や経過については散々報道されているのでここでは割愛するが、この法律の特徴は二つある。
・方針を決めるのは政府、国民への要請を決めるのは地方自治体と役割が明確に分かれている
・罰則規定がない
罰則を設けない、いかにも民主党的な法律
政府の対策本部が「基本的対処方針」を策定し、緊急事態の宣言も対策本部長である首相が行うが、住民に自宅に留まることや商業施設の休業などの要請は都道府県知事が行う。
新型インフルエンザ特措法は２０１２年４月２７日に成立しているが、当時は民主党政権下だ。地方分権的視点を取り入れ、罰則も設けないなど、いかにも“権利”や“人権”を重視する民主党的だ。
平時とは異なり、国民の生命が危機に晒されるという緊急事態であっても、罰則がないことの是非は今後、論じられるべきだ。
国民の生命・財産を保護し、国民の生活に及ぼす影響を最小にするための法律は、新型インフルエンザ特措法だけではない。災害対策基本法や国民保護法などにも、国民の生活を制限するための規定がある。
災害対策基本法は第１０５条で、首相による「災害緊急事態の布告」を規定している。災害緊急事態に基づく緊急措置として、生活必需物資の配給などの制限や、金銭債務の支払猶予、海外からの支援受入れなどの緊急政令を制定できる。
さらに、緊急通行車両以外の通行禁止や、医療・土木建設工事・輸送関係者への従事命令のほか、屋内退避の指示や立ち入り禁止の命令など、様々な規制措置を盛り込んでいる。
緊急事態の宣言は新型インフルエンザ特措法だけではない
また、外国などからの武力攻撃に対応するのが「武力攻撃事態等における国民の保護のための措置に関する法律」、いわゆる「国民保護法」だ。この法律でも、医薬品や食品などの収用命令、避難指示、通行禁止措置など、様々な規制措置が盛り込まれている。
このほか「原子力災害対策特別措置法」でも、首相が「原子力緊急事態宣言」を出すことができる。東日本大震災による東京電力福島第一原発事故で、当時の菅首相は２０１１年３月１１日午後７時すぎ、この原子力緊急事態宣言を発令している。ちなみにこの宣言は、いまもなお解除されていない。
以上のように、国民の生命・財産を保護し、国民生活への影響を最小限にするための法律はいくつもある。首相が緊急事態を宣言するのも、新型インフルエンザ特措法だけではない。
枝野幸男代表の驚くべき無理解
さて、立憲民主党の枝野幸男代表は、憲法記念日にあたり、新型コロナウイルス感染症に触れて次のようなメッセージを出している。
「（災害対策基本法の）『立入禁止の命令』等には違反者に対する罰則の規定もあります。万が一、こうした手続きが必要になった場合でも、災害対策基本法の『災害』に『新型コロナウイルス感染症とそれによる社会経済活動の停滞』を加えれば、場合によっては法改正すら必要ありません。ましてや、憲法の制約で、やるべきことができないということはまったくありません」
枝野氏の論旨は、もし新型コロナ感染症で何らかの施設などの立ち入り禁止措置が必要になるにしても、災害対策基本法を活用すればよい、というものだ。憲法に緊急事態を規定していなくても簡単にできる、というわけだ。
もちろん、法手続き的にはそれも可能なのだろうが、国民の権利を一定程度制限するという重大な措置を行うことに、「他の法律を活用すればよい」という考え方でいいのだろうか。「場合によっては法改正すら必要ありません」というなど、国民の権利の重要性について無理解にもほどがある。
緊急時・非常時と憲法の関係を考えるべき
たしかに、事態が切迫している場合は、そのような手法も必要だろう。しかしいまや、新型コロナは政府と自治体の対応、国民の協力が功を奏して収束に向かっているのだ。日本国民誰もが、緊急時の政府や自治体の役割や、国民の責務に思いを寄せたいまだからこそ、枝野氏のように後ろ向きではなく、緊急時・非常時と憲法の関係を考えるべきなのだ。
そもそも、国民の権利を限定的、一時期にせよ制約する措置、それがたとえ国会による立法を伴うにせよ、憲法の規定なしに行うことは不適切だ。枝野氏の“得意”な立憲主義は、権力者の恣意ではなく、法に従って権力が行使されるべきという政治原則だが、だからこそ、憲法に国家緊急権の規定を明確に置き、その憲法の規定の下に有事に関する立法をすべきなのだ。
ドイツ憲法とフランス憲法
「憲法」と一口で言っても、各国の事情によりその内容は大きく異なっている。内容だけでない。改憲に対する姿勢も国によって大きく異なる。
たとえば、ドイツの憲法である基本法はこれまで６０回以上改正されている。改正手続きの容易さもあるが、戦後一度も改正していない日本とは大きな違いだ。
そのドイツの憲法は、非常事態に関する詳細な規定を設けているのが特徴だ。非常事態については、天災、暴動などの「内部的緊急事態」に関する規定（第９１条）と、外国からの攻撃を受けた場合の「防衛事態」に関する規定（第１１５条ａ～ｌ）が設けられている。
特に「防衛事態」に関しては、連邦の立法権の拡張や緊急立法、連邦議会の集会が不可能な場合の合同委員会など、連邦政府の非常権限について詳細な規定を設けている。
また、フランス憲法でも第１６条で規定しており、憲法上の公権力の運営が阻害されるような非常時には、ほぼすべての国家権力の行使が可能となる。
州が独自に緊急事態を宣言する
Ｇ７では「緊急時の対応を憲法で規定しているのはこのドイツとフランスだけ」などと言われるが、これは正しいようで誤りでもある。たしかに「アメリカ合衆国憲法」には、緊急事態を規定するような条文は見当たらない。その一つの理由は、国の形の違いだ。
米国は合衆国であり、連邦制の枠組みのなかで、各州は主権を持つ存在として、独自の憲法や政府組織を持っている。法律を制定したり、税を課したりすることも可能だ。だから州が独自に緊急事態を宣言することを州法で規定していたり、州や州にある地方政府が、自らの対応能力などを超える甚大な被害の虞れがあると認めた場合は、州知事から要請を受けた大統領が、大規模災害宣言または緊急事態宣言を発令することが決まっている。
たしかに、アメリカ合衆国憲法には緊急事態の条項はないが、どのような対応をするかは州法などで明確に規定されているのだ。
国民は緊急事態条項に賛成
現在、日本では憲法改正議論が進んでいる。そのなかで、自民党は自衛隊の明記、教育の充実などとともに「緊急事態条項」の創設も提起している。
安倍首相は５月３日、自民党総裁として「憲法フォーラム」で公開されたビデオメッセージでこう述べている。 「今回のような未曾有の危機を経験したいま、緊急事態において国民の命や安全を何としても守るため、国家や国民がどのような役割を果たし、国難を乗りこえていくべきか、そしてそのことを憲法にどのように位置づけるかについては、きわめて重く、大切な課題である、と私自身改めて認識した次第だ」
自民党案では「大地震その他の異常かつ大規模な災害により……」となっており、今回のような疫病は想定されていない。だから、現行の自民党案についても議論が必要だ。
しかし、安倍総裁が述べたように、緊急事態での国家や国民の役割について憲法に明記する必要があることは明白だし、多くの国民もそれを認めている。
毎日新聞が４月１８、１９日に実施し、５月３日付朝刊に掲載した全国世論調査では、緊急事態条項を創設する自民党案について「賛成」が４５％だったのに対し、「反対」は１４％に留まっている。「わからない」が３４％だった。賛成、反対だけを比べれば、圧倒的に賛成する国民が多いのが実態だ。それが新型コロナ感染症から学んだ日本人の判断なのだ。
日本人は戦後、阪神大震災、東日本大震災、相次ぐ台風など多くの人命が失われる事態に直面した。一方で、「限定された地域での災害」との認識が拭えなかったのも事実だ。
新型コロナ感染症を経験して、日本人は命と生活を守るための「緊急事態条項」の重要性を認識したはずだ。感染症だけでなく、災害、武力侵攻など、日本人の生命を守るための条文を憲法に明記し、政府の責務を明確化すべきだ。 （初出：月刊『Hanada』２０２０年７月号）
