Das langwierige und oft brisante Unterfangen ging am Dienstagmorgen zu Ende, als die Mitgliedstaaten zusammenkamen, um den fünf Verordnungen, die den Neuen Pakt zu Migration und Asyl bilden, endgültig grünes Licht zu geben.
Der neue Pakt sieht unter anderem strengere Regeln für eine umfassendere Überprüfung der Antragsteller, Gesundheits- und Sicherheitskontrollen, schnellere Prüfungsverfahren und kostenlose Beratung vor. Die wichtigste Neuerung des Pakts ist ein System der "verpflichtenden Solidarität", das den Regierungen drei Möglichkeiten für ihren Beitrag zur Asylpolitik einräumt: Sie können eine bestimmte Zahl von aus den Grenzstaaten umverteilten Asylbewerbern übernehmen, 20 000 Euro für jeden von ihnen abgelehnten Asylbewerber zahlen oder operative Unterstützung finanzieren.
Das aktuelle Ziel sind 30 000 Umsiedlungen pro Jahr.
Wie erwartet haben Polen und Ungarn, die schärfsten Kritiker, gegen das gesamte Gesetzespaket gestimmt. Seit der Vorlage der Reform im Jahr 2020 haben sich die beiden Länder konsequent gegen das System der "verpflichtenden Solidarität" gewehrt und fälschlicherweise behauptet, es würde sie dazu zwingen, Migranten gegen ihren Willen aufzunehmen.
Die Tschechische Republik und die Slowakei, zwei Skeptiker, enthielten sich überwiegend, während Österreich nur gegen die Krisenregelung stimmte.
Der neue Pakt benötigte jedoch nur eine qualifizierte Mehrheit, so dass er vorankam und formell ratifiziert wurde, womit eine der größten Errungenschaften der laufenden Amtszeit besiegelt wurde.
Für die EU war der Weg zur Ziellinie alles andere als einfach: Die Idee, ein gemeinsames, vorhersehbares Regelwerk für den Umgang mit irregulär ankommenden Asylbewerbern zu haben, liegt seit der Migrationskrise 2015-2016 auf dem Tisch, die das Thema zu politischem Sprengstoff machte und die Länder in erbittert gegnerische Lager spaltete.
Die südlichen Mitgliedstaaten beklagten sich darüber, überfordert und allein gelassen zu werden. Die westlichen und nördlichen Länder forderten eine stärkere Rechenschaftspflicht und Durchsetzung an den Außengrenzen, während die östlichen Staaten sich gegen jede Initiative wehrten, die einer Umsiedlungsquote ähnelte.
Inmitten der Aufregung sahen rechtsextreme Kräfte ihre Chance und sprangen auf das Thema als Trampolin für Relevanz und Wahlerfolge auf. Die Schockwellen dieses politischen Erdbebens sind noch heute zu spüren, und die Umfragen im Vorfeld der Wahlen im Juni sagen einen starken Rechtsruck voraus.
Nach dem Motto "wenn nicht jetzt, wann dann?" haben die Mitgliedstaaten ihre Differenzen überwunden und die fünf Teile des Neuen Pakts im Laufe des Jahres 2023 schrittweise freigegeben, bis sie im Dezember eine vorläufige Einigung mit dem Parlament erzielten.
Die als "historisch" gefeierte Einigung wurde im April von den Abgeordneten des Europäischen Parlaments nach einer hitzigen Debatte, die die nach wie vor bestehenden ideologischen Diskrepanzen deutlich machte, knapp angenommen: Die Abgeordneten der Rechten hielten die Reform für zu weich und nachsichtig, während die Abgeordneten der Linken sie für zu hart und unmenschlich hielten.
Auch humanitäre Organisationen waren gespalten. Amnesty International prangerte den neuen Pakt an und warnte davor, dass er die Qualität des Asylverfahrens verschlechtern und zu "größerem Leid" führen würde. Oxfam erklärte jedoch, er stelle einen "Hoffnungsschimmer" dar, der einen koordinierten, schutzorientierten Ansatz für die heikle Frage der Neuansiedlung bieten könnte.
"Dieses Paket geht einen weiten Weg", sagte die Präsidentin des Europäischen Parlaments, Roberta Metsola, "es wird nicht jedes Problem über Nacht auf magische Weise lösen, aber es sind zehn große Schritte nach vorn".
Die Abstimmung im Rat am Dienstag verlief ohne Drama, nicht einmal eine Debatte, da jedes Detail, über das hätte verhandelt werden können, bereits mehrfach ausgehandelt worden war.
Der einzige Schritt, der für den neuen Pakt noch aussteht, ist die Veröffentlichung im Amtsblatt der EU. Danach wird es zwei Jahre dauern, bis er in vollem Umfang in Kraft tritt.
Das nächste Kapitel
Trotz der Erleichterung in Brüssel lässt die Ablehnung durch Polen und Ungarn einen steinigen Start für das nächste Kapitel erwarten: die Umsetzung der Reform.
Die Europäische Kommission wird im Juni einen Umsetzungsplan vorlegen, in dem die rechtlichen und operativen Elemente, die für die Umsetzung des Neuen Pakts in die Praxis erforderlich sind, dargelegt werden. Danach haben die Mitgliedstaaten bis Januar Zeit, ihre eigenen nationalen Pläne vorzulegen.
Diese Übung soll als Lückenanalyse dienen, um die vor Ort benötigten Ressourcen, wie Ausbildung, Personal, Ausrüstung und Einrichtungen, zu ermitteln.
Die Gespräche über die Umsetzung werden sich über Monate hinziehen und könnten den politischen Streit, der sich in den letzten Monaten gelegt hat, wieder aufleben lassen, vor allem, wenn die Länder des Südens einen Geldbetrag fordern, den Brüssel nicht aufbringen kann.
In der Haushaltsüberprüfung, auf die sich die Staats- und Regierungschefs der EU Anfang des Jahres geeinigt haben, sind 2 Milliarden Euro vorgesehen, um die Ziele des Neuen Pakts bis 2027 zu verwirklichen. Der Topf könnte jedoch schnell leer sein, wenn die Regierungen umfangreiche Vorschläge für den Bau von Infrastrukturen und die Einstellung neuer Mitarbeiter vorlegen.
Sobald die Gesetze in Kraft getreten sind, wird sich das Augenmerk auf die Durchsetzung und Einhaltung der Vorschriften richten. Werden sich Polen und Ungarn an die Regeln halten, die sie so vehement ablehnen?
"Der Migrationspakt ist ein weiterer Nagel im Sarg der Europäischen Union. Die Einheit ist tot, sichere Grenzen gibt es nicht mehr. Ungarn wird sich niemals dem Massenmigrationswahn beugen", sagte Ministerpräsident Viktor Orbán nach der Abstimmung im Parlament.
Donald Tusk, der die Beziehungen zwischen Warschau und Brüssel nach acht Jahren der Spannungen unter der rechtsgerichteten Partei Recht und Gerechtigkeit (PiS) wiederherstellen will, blieb bei der offiziellen Linie seines Vorgängers und bezeichnete den Neuen Pakt als "inakzeptabel" für sein Land.
"Wir werden Polen gegen den Verlagerungsmechanismus schützen", sagte Tusk letzten Monat.
Eine mangelnde Einhaltung ist eine große Bedrohung für die Reform, die sorgfältig ausgehandelt wurde, um zu gewährleisten, dass alle Länder auf die eine oder andere Weise einen Beitrag leisten. Wenn die Mitgliedstaaten beginnen, die Regeln zu ignorieren, wird das System der "verpflichtenden Solidarität" schnell untergraben und zahnlos gemacht, wodurch der Neue Pakt seines Kernstücks beraubt wird.
Die EU-Kommissarin für Inneres, Ylva Johansson, hat bereits angekündigt, dass die Exekutive rechtliche Schritte gegen rebellische Länder einleiten wird. Doch dieser Prozess ist langwierig und kann sich über Jahre hinziehen, bevor der Europäische Gerichtshof ein Urteil fällt.
In der Zwischenzeit werden weiterhin neue Asylbewerber eintreffen, die um internationalen Schutz bitten. Für das Jahr 2023 wird die Zahl der Anträge mit 1,14 Millionen ein Siebenjahreshoch erreichen.
